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Qu'est ce que la gouvernance économique européenne ? Partie 2 : Situation actuelle

Publié par Kiergaard sur 9 Avril 2013, 17:12pm

Catégories : #Réflexions économiques

Dans cette seconde partie je vais essayer de qualifier la situation dans laquelle est actuellement la gouvernance européenne, ce dans quoi elle s'inscrit, ses objectifs, ses moyens, ses instruments (Les critiques seront présentées dans une 3ème partie).

N.B : La plupart des éléments soulignés, des textes etc... sont des liens hypertextes), ils sont assez peu visibles dans le thème que j'ai retenu pour le blog.

             Nous nous trouvons actuellement dans le prolongement du cycle débuté en 2001 par le Livre blanc de la Commission sur la gouvernance européenne, qui tentait de donner des pistes pour remédier au déficit de légitimité de l'UE, et de la Stratégie de Lisbonne qui fixait des objectifs très ambitieux en termes d'emplois, de chômage, et de compétitivité. Ces 2 textes que nous allons présenter succinctement s'inscrivaient dans le cadre de la maturation de l'UEM dans sa dimension monétaire, à savoir la mise en place de l'Euro qui a induit une convergence des taux d'emprunts entre États Membres.

  • Le Livre Blanc sur la gouvernance européenne a clairement pour but de relégitimer l'action européenne en "rapprochant les citoyens des institutions européennes (notons la nature du lien : "les citoyens vers..."). Elle vise à réformer la gouvernance pour la rendre plus visible. La gouvernance européenne est entendue dans ce texte comme : "les règles, les processus et les comportements qui influent sur l’exercice des pouvoirs au niveau européen, particulièrement du point de vue de l’ouverture, de la participation, de la responsabilité, de l’efficacité et de la cohérence". Ces 5 dernières notions renvoient à la transparence, à la clarification des rôles, à la simplification, à la recherche de l'efficacité. L'objectif est de parvenir au citoyen par l'information, par le biais du développement de réseaux impliquant les acteurs de la société civile, des régions, mais toujours dans le cadre des institutions européennes (Comité des Régions, Conseil Économique et Social). Le Livre donne des pistes pour améliorer le droit communautaire, le simplifier par la mobilisation de tout l'arsenal que permettent les traités pour rétablir la confiance et "remporter l'adhésion". L'accent est également mis sur la transposition plus rapide du droit communautaire au niveau national.
    On le voit la Commission cherche à remobiliser les institutions européennes et les volontés politiques des États Membres autour du projet européen. Il n'est pas ici question d'économie, mais de stratégie de reconquête d'une légitimité sans laquelle sa stratégie économique est impensable. La volonté des responsables européens est de "structurer la vie politique et l'espace unifié européen", d'être un "point de repère". Il y a bel et bien l'idée d'une stabilisation institutionnelle qui s'inscrit dans le cadre de réformes économiques et monétaires d'arrière plan qui n'intéressent pas les citoyens ou qui peuvent susciter l'incompréhension, voire le rejet (et pour de bonnes raisons). Tout ce processus renvoie à l'objectif primaire, la réalisation d'une intégration régionale optimale telle que définie dans la 1ère partie
     
  • A côté de la quête de légitimité, se trouve la tentative de fixer un cap avec des objectifs ambitieux : La stratégie de Lisbonne (les conclusions d'un sommet européen à Lisbonne) en est le moyen. L'optimisme régnait à cette époque puisque le but était que l'Europe soit : "l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale".
    Tous ces grands objectifs seraient réalisés par l'aboutissement du marché intérieur, notamment par la fin des entraves à la libre circulation des services, la stimulation induite par la "société de l'information, des marchés financiers efficaces et intégrés, l'investissement dans la recherche et l'innovation etc... La mise en pratique de ces objectifs restent du ressort des États membres dans le cadre de procédures de coopération dans le cadre de l'UE. Des objectifs chiffrés furent avancés : 70% de taux d'emploi, 3% de dépenses de recherche et développement, faire reculer la pauvreté etc...Tous ces objectifs devaient se faire à travers le marché intérieur et la "mix-policy", c'est à dire l'articulation adéquate des politiques budgétaires et monétaires au niveau des états et de la BCE.

Quelle portée et quelles réalisations dans le cadre de l'approfondissement de l'UEM ? Les voeux des responsables européens ont ils été comblés ? Comment a évolué la gouvernance européenne ?

            Les autorités européennes ont connu un échec sur ces 2 volets : La quête de légitimité s'est heurtée au mur des réalités démocratiques dans la consécration d'une démocratie européenne. Et les objectifs de Lisbonne ont été revus dès 2004 en raison de la constatation d'un retard par rapport aux autres puissances. Un recentrage sur les questions économiques s'est opéré pour attirer les investisseurs, harmoniser les politiques et fiscales...
Devant cet échec les autorités européennes ont fait ce qu'elles savent le mieux faire : transformer un échec en constat de manque de réussite.
Ainsi l'échec de l'adoption de la Constitution Européenne fut vite noyé par l'adoption du Traité de Lisbonne.
Tandis que les échecs de la stratégie de Lisbonne furent mis sur le compte de la conjoncture : "Il serait
toutefois simpliste de conclure que la stratégie a échoué du fait que ces objectifs n'ont pas été
atteints"... "Même s'il n'est pas toujours possible de mettre en évidence un lien de cause à effet entre les réformes issues de la stratégiede Lisbonne et les résultats au niveau de la croissance et de l'emploi, il est prouvé que les
réformes ont joué un rôle important" (Document d'évaluation du processus de Lisbonne 2010) (sans sources). En gros les échecs c'est la conjoncture, les progrès c'est grâce à l'Europe. Si l'objectif était "bon", les résultats importent peu et il faut poursuivre pour l'objectif.
On peut identifier ici clairement une des faille majeure de la gouvernance économique européenne... La capacité de se replier sur la gouvernance comme processus et but à atteindre si les résultats des moyens ne sont pas au rendez vous.

Puis survint la "crise", et la capacité des dirigeants européens et des institutions à tirer à leur profit les situations troublées. La réponse à cette crise financière, qui dégénéra en crise de la "zone euro" et plus précisément en crise de l'UEM, fut un exemple superbe de sublimation. Les échecs et les difficultés provenaient des imperfections, l'intégration devient le remède, la solution, le recours... Ce qui a échoué économiquement en l'absence de contrainte doit devenir contraignant, du moins sur certains aspects, même en l'absence de légitimité, pour répondre à l'urgence. Il s'en suit toute une nouvelle stratégie, orientée vers les mêmes objectifs, mais avec des moyens différents :
 

C'est ce qu'on présente comme la "nécessaire réforme de la gouvernance européenne". Quand les évènements ont commencé à aller mal en zone euro les états, sous l'impulsion du couple franco allemand notamment, ont pris différentes mesures destinées à "sauver", "stabiliser l'euro". Mesures qui sont clairement devenues contraignantes justifiées en cela par "l'urgence de la situation" selon les responsables européens. On note clairement une volonté de relancer l'UEM. On peut l'illustrer par 3 rapports :

1°Les conclusions du groupe de travail présidés par Mr Van Rompuy, Juncker, Rehn et les ministres des finances européens quant à la gouvernance économique rendu à l'automne 2010 et qui poursuivait 5 objectifs : Discipline fiscale, surveillance économique et budgétaire, coordination, gestion des crises, renforcement des institutions européennes et nationales pour évaluer tout ceci. Voici les premières lignes : La crise financière et lesturbulences qui ont touché récemment les marchés des dettes souveraines ont clairement mis en évidence les défisauxquels se trouve confrontée la gouvernance économique de l'Union européenne.Pour relever ces défis,il faut procéder à une réorientation fondamentale de la gouvernance économique européenne qui soit à la mesure du niveau d'intégration économique et financière qu'ont déjà permis d'atteindre l'union monétaire et le marché intérieur.

La ligne est évidente : La gouvernance économique européenne accompagne, suit l'objectif et les réalisations de l'intégration économique. L'intégration nourrit la gouvernance, et la gouvernance est nécessaire pour "gérer" efficacement l'intégration. Si l'intégration pose des problèmes il faut relancer la gouvernance, si la gouvernance pose problème, l'intégration lui donne la justification d'une réforme.

2° Une seconde illustration très nette de cette opinion des responsables européens se trouve dans un rapport remis en 2010 au président français et intitulé "Un chemin pour un pilotage économique européen". La crise serait une "opportunité" pour la mise en place d'un gouvernement économique européen dans la mesure où les crises grecque et irlandaise seraient les conséquences d'états qui ne joueraient pas le jeu, l'approfondissement de l'intégration serait nécessaire et accepté dans la mesure où chacun se rendrait compte que tout le monde est dans le même bateau : "pour le meilleur et pour le pire". Des réformes devraient être mise en place pour mettre en route le "Semestre Européen", affirmer l'importance de l'Eurogroupe dans la communication de la crise, mettre en place un Comité des Sages composés d'économistes, faire converger les politiques économiques et sociales, achever le marché unique, introduire des règles contraignantes de maîtrise des déficits publics (suspension du droit de vote etc...). On voit encore une fois la logique : La gouvernance économique européenne ne peut être améliorée pour les responsables européens, qu'en durcissant les moyens vers la réalisation de son objectif. Faisons un inventaire des mesures et orientations qui ont été prise depuis le déclenchement de la crise et qui constituent le socle de cette gouvernance européenne.

3° Le rapport : "Vers une authentique Union Économique et Monétaire" de Van Rompuy le 26 juin 2012 qui s'oriente vers la réalisation de 4 cadres : Cadre financier intégré, cadre budgétaire intégré, cadre intégré de politiques économiques, légitimité démocratique fondée sur "l'exercice commun de la souveraineté" en coopération avec les Parlements Nationaux.

Réalisons à présent une vue d'ensemble de la situation actuelle.

  • Tout d'abord le premier élément notable réside dans la montée en puissance de la BCE et de l'Eurogroupe dans la gestion de la crise de la zone euro. La BCE donne des orientations monétaires et se lancent dans des programmes de rachats de titres à travers le programme Target 2 (le programme Target 2 sécurities sera prochainement mis en place) pour "assouplir" les risques sur les marchés actions et obligataires. L'Eurogroupe (la réunion des ministères de l'économie et des finances) reconnu comme une institution de l'UE à part entière par le traité de Lisbonne donne les orientations de réforme concernant les "réformes structurelles" à mettre en place. En 2008, dans ses orientations de politique monétaire la BCE choisit de fournir plus de liquidités aux banques notamment, la BCE élargit son système de garantie (collatéral) et revoit à la baisse la notation minimale pour l’éligibilité des titres à BBB- contre A- auparavant. Elle accepte des titres de moins bonne qualité en contrepartie de l'injection de liquidité. La taille de son bilan et sa qualité s'en ressentent.

    La gestion de la crise a parallèlement mis en place toute une structuration de "mécanismes d'aide" qui sont en réalité autant de structures complexes permettant des transferts de fonds contre une stricte conditionnalité dans l'application de réformes visant à corriger ce qui sera considéré comme la cause des déséquilibres macroéconomiques. Après le FESF et le MESF, c'est le MES qui a pris le relais.
     
  • Outre ces éléments de gestion de la "crise", l'UE s'est doté à travers un Conseil Européen en 2010 d'un projet à long terme qui est la continuité de la Stratégie de Lisbonne : "Europe 2020". Elle traduit toujours une ambition en termes d'objectifs (moins de pauvreté, 75% de taux d'emploi, dépenses de recherches etc). Différentes initiatives sont prises pour la réalisation de ces objectifs, mais l'essentil des réalisations passent par les états nationaux. C'est ici qu'interviennent les décisions prises dans le cadre du "Semestre Européen". Ayant identifié l'échec de la stratégie de Lisbonne comme un échec de la réalisation nationale de ses objectifs, le Semestre Européen a pour but d'exercer un contrôle, une surveillance sur l'avancée des réformes : "Le semestre européen est un cycle de six mois commençant au début de l’année, au titre duquel les procédures de coordination dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance et de la Stratégie Europe 2020 sont coordonnées et les Etats membres reçoivent des lignes directrices et des recommandations politiques préalablement à l’ouverture de leur procédure budgétaire nationale.". Les états membres sont invités à en tenir compte dans leur programmes de stabilité et de convergence (PSC) et à présenter dans leur programme de réforme national (PRN). Il y a donc un contrôle, une évaluation et un suivi très fort, justifié par l'échec de la stratégie de Lisbonne et de la crise mais qui ne se limite absolument pas à ces éléments. Une procédure de surveillance des déséquilibres macro-économiques a également été mise en oeuvre, elle passe notamment par un système d'alerte précoce basé sur un tableau d'indicateurs qui peuvent conduire à des recommandations pour corriger ces déséquilibres.
    Dans la gouvernance économique européennes, les divergences sont analysées comme obstacle à l'intégration et facteur de risques. Tous les instruments de la gouvernance visent donc à lutter contre ceux ci.
    (N.B : Les recommandations de la Commission ont été rendues aujourd'hui)
     
  • Les objectifs de coordination économique et budgétaire ont également trouvé leur traduction en 2011 à travers le "pacte pour l'euro plus" (ou six pack (car 6 normes de droit dérivé (directives et réglements))) (dont le nom est très révélateur soit dit en passant) qui réitère la volonté politique de persévérer dans la gouvernance économique actuelle en insistant sur la coordination des politiques économiques et fiscales notamment. Les engagements nationaux pris dans le cadre de 4 objectifs de compétitivité, d'emploi, de viabilité des finances publiques et de stabilité financières devront être plus ambitieux. Un rapport d'étape a été présenté par José Manuel Barroso fin 2011 (ici). Il y a toujours le poids d'une surveillance qui s'impose par la comparaison entre les états membres et les recommandations de la Commission.
     
  • Ce pacte pour l'euro plus est complété par l'adoption des chefs d'état de 25 états de la zone d'un "pacte budgétaire" ou "Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance" (TSCG) dont les 3 éléments sont les suivants : 1° Inscription dans l'ordre juridique d'une règle visant à ce que le budget soit équilibré ou en excédent. Les états qui feront état d'un déficit excessif devront soumettre à la Commission et au Conseil un programme de "partenariat économique" pour approbation // 2° Un renforcement des règles dans le cadre de la procédure pour déficit excessif : les mesures recommandées par la Commission seront présumées acceptés par les états membres, sauf opposition à la majorité qualifiée. // 3° Renforcement de la surveillance et du suivi des réformes mises en oeuvres.
     
  • Tous les éléments évoqués s'inscrivent dans le prolongement du Pacte de Stabilité et de Croissance (issu de Maastricht et réformé en 2005). La nouvelle réforme adoptée en 2011, renforce les sanctions qui sont adossées au non respect des objectifs chiffrés qui y sont inscrits (équilibre des finances publiques à moyen terme, règles comptables harmonisées...).
     
  • Pour ajouter encore à la complexité de cet édifice institutionnel que nous allons tenter de résumer ultérieurement, de nouvelles dispositions sont adoptées en 2013, notamment le "two-pack" composé de 2 réglements : Le règlement établissant des dispositions communes pour le suivi et l’évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro // 2°Le règlement relatif au renforcement de la surveillance économique et budgétaire des États membres connaissant ou risquant de connaitre de sérieuses difficultés du point de vue de leur stabilité financière au sein de la zone euro. Le premier texte resserre le calendrier du contrôle qu'exerce déjà la Commission sur les processus budgétaires nationaux. La Commission pourra demander une révision du projet avant l'examen au parlement national. Le second texte vise à renforcer les pouvoirs européens de tutelle sur les pays en grave déséquilibre financier. Il dispose qu'un pays pourra être placé d'autorité (après un vote à la majorité qualifiée des Etats membres) sous une surveillance renforcée. Il pourra aussi être sommé de faire appel aux fonds de secours de la zone euro. Tout ceci est encore justifié par l'approfondissement de la crise qui, par une rhétorique du "tout le monde est dans le même bateau",  rendrait nécessaire ces mesures.
     
  • Edit : Les futures orientations sont résumées dans ce schéma et cette communication de la Commission en date du 10 avril (sur la base d'un texte de fin mars) :

     


 

Qu'est ce que la gouvernance économique européenne ? Partie 2 : Situation actuelle

La communication de la Commission est intitulée : Prochaines étapes pour une Union Économique et Monétaire profonde et véritable : Une coordination précoce et des arrangements contractuels.
Le document dit en clair ceci : Les réformes économiques et financières (y compris du marché du travail) peuvent avoir des conséquences sur les autres états membres et doivent donc être discutés au préalable au niveau européen, le Conseil et la Commission pourraient proposer des modifications. La seconde proposition concerne l'instauration d'un instrument de convergence et de compétitivité. Ce dernier aiderait les pays en difficulté à accomplir des réformes en termes de croissance et de compétitivité par des accords contractuels (reste à définir le champ et le moment ou cela serait mobilisé). Ces accords contractuels seraient incités par la mise en oeuvre d'une solidarité financière en cas d'adoption d'un programme de réforme inspiré des recommandations issues des recommandations dans le cadre du Semestre Européen.
"Un soutien financier sera conditionnel à la mise en œuvre intégrale et rapide des réformes prévues par l'accord. Si, par le biais de rapports annuels, la Commission estime qu'un État membre ne s'est pas pleinement conformé à l'entente, elle peut émettre un avertissement, après lesquelles un soutien financier pourrait être suspendu ou, le cas échéant, récupérés. La même chose s'applique si la Commission constate qu'un État membre est revenue sur les réformes mises en œuvre antérieurement ou décide de mettre en œuvre d'autres mesures qui vont à l'encontre des objectifs des réformes convenues".

Voilà ce vers quoi nous nous orientons pour les années à venir.

Après ce vaste panorama de la situation de la gouvernance actuelle on peut tirer quelques conclusions relatives à la gouvernance économique européenne actuelle :

1° Il y a une frénésie normative dans la réforme actuelle de la gouvernance économique européenne. Aux rapports, succèdent les déclarations, qui seront suivis de "pactes", de directives, de règlements, de conclusions, de traités qui n'ont pas toujours la même portée.

L'impératif de légitimité démocratique est envisagé a minima, c'est à dire sous l'angle d'une coopération avec les Parlements Nationaux pour la mise en oeuvre et le contrôle de décisions prises "en commun" au niveau européen.

3° Intégration économique et gouvernance économique se nourissent l'une, l'autre. Si l'une avance, l'autre doit suivre, les échecs ne sont conçus que comme un retard dans ce processus.

4° Le concept de transfert de souveraineté n'est plus utilisé, l'accent est mis sur "l'exercice commun de la souveraineté" par les représentants nationaux et les responsables européens.

5° La technicité des mesures prises dans cette gouvernance a justifié la montée en puissance d' "acteurs impliqués" nouveaux ou dont le rôle s'est accru (Eurogroupe, BCE, ECOFIN, experts économiques et financiers qui les conseillent...)

6° On bascule vers une harmonisation, une intégration basée sur des instruments contraignants préventivement et correctivement (en amont et en aval).

7° L'importance de la convergence des indicateurs macro-économiques et budgétaires est mise en avant.

8° Les décisions prisent doivent être "entièrement compatibles avec le marché unique". Il ne peut y avoir de retour en arrière dans la résolution des crises, dans la mesure où les solutions proposées visent à approfondir ce dernier.
« L'Europe se fera dans les crises et elle sera la somme des solutions apportées à ces crises » (Jean Monnet)

9°La frénésie normative évoquée en 1° nuit à un impératif de transparence.

10° Concernant la stratégie générale d'adaptation à l'environnement : On a une évolution de la structuration institutionnelle, des acteurs "pertinents" associés ou mis en valeur, des moyens et instruments. Mais les objectifs fondamentaux sont toujours les mêmes et le cadre dans lequel ceux ci sont recherchés ne change pas.


Dans une 3ème partie, je vais faire un inventaire non exhaustif des critiques adressés à cette gouvernance économique européenne.

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