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Rejet des comptes de Sarkozy : Notes de Bercy Vs Note Sureau (analyse)

Publié par Joachim Bergoug sur 16 Novembre 2014, 12:29pm

Catégories : #Droit-Justice, #Politique

Le débat juridique autour de la légalité du règlement de la sanction infligée par le Conseil Constitutionnel à Nicolas Sarkozy par l'UMP à l'occasion du rejet de son compte de campagne occupe ces derniers jours le devant de l'actualité. Alors que l'irruption de l'affaire Jouyet-Fillon (En substance : F. Fillon fait part à Jouyet de ses doutes sur la légalité du règlement sans, semble t-il, manifester à son ancien supérieur hiérarchique beaucoup de respect lié à son ancienne fonction) semble avoir brouillé les cartes entre le politique et le juridique, pour le plus grand plaisir des médias, il convient de faire la part des choses et de présenter objectivement les éléments juridiques à dispositions en l'espèce.

Rejet des comptes de Sarkozy : Notes de Bercy Vs Note Sureau (analyse)

Les médias ont publié dernièrement plusieurs documents qui constitueront nos sources pour porter un regard sur cette affaire :

- Une note du DG des Finances Publiques au responsable des affaires juridiques de Bercy lui demandant de l'éclairer sur la licéité du règlement de l'amende par l'UMP en date du 3 novembre 2013.

- La réponse de l'intéressé à cette demande d'éclaircissement en date du 12 novembre 2013.

Voir ces deux notes

- Une note de l'avocat François Sureau qui apporte une interprétation juridique différente de celle de l'administration fiscale (elle répond plus précisément à une consultation de l'avocat Philippe Blanchetier). 

Voir la note

On écartera volontairement de cette analyse, la note "Blanchetier" car elle n'est pas disponible et doit probablement recouper l'analyse de Bercy (on passera également sur sa double casquette d'avocat de l'UMP et d'avocat de Nicolas Sarkozy). On écartera également la note interne à l'UMP qui mettait en garde le parti sur les risques juridiques, celle-ci n'ayant pas été publiée.

 

Observations introductives :

Je vais évacuer ici quelques remarques personnelles : 

- Dans le cadre de l'affaire Jouyet-Fillon, il faut désormais partir du principe que derrière un éventuel calcul politique, François Fillon n'a pas asséné un jugement sévère à l'encontre de Nicolas Sarkozy sans aucun élément pour l'étayer. La note de François Sureau étant particulièrement claire dans sa conclusion sur l'illégalité du règlement par l'UMP de la sanction infligée à Nicolas Sarkozy. 

- Concernant le volume de ces diverses notes et le traitement médiatique de ces dernières. Quand le JDD a révélé l'existence des deux notes de Bercy, le vocabulaire utilisé et l'approche retenue témoignaient d'un point de vue qui peut apparaître relativement erroné. Premièrement, ces deux notes n'étaient pas "top-secrètes", elles n'ont tout simplement pas été rendues publiques. Deuxièmement, sur ces deux notes, une seule est en réalité importante dans la mesure où la première est une demande d'éclaircissement qui témoigne d'un doute d'une des parties (qui exprime cependant son opinion). Troisièmement, un avis juridique de 3 pages et demi, dont 2 seulement intéressent pleinement la régularité du principe de la prise en charge par l'UMP, n'est clairement pas un avis "minitieux et détaillé" sur le plan juridique. Quatrièmement, sur un plan chronologique c'est normalement les rebondissement de l'affaire Fillon-Jouyet et la note de Sureau qui doivent "relancer" l'affaire UMP-Sarkozy et non l'inverse comme semble le sous-entendre l'article dans son titre. Dans les coulisses on peut penser que chacun des camps a fait fuiter ses arguments afin de peser sur l'opinion (via le JDD et l'Express). 

- L'avis de l'administration fiscale ou celui de Mr Sureau (ou le mien ou celui de n'importe qui), ne préjugent absolument pas de l'issue qui serait donnée à un éventuel jugement (rappel utile). 

- Il faut préciser que des considérations politiques importantes ont pu jouer dans cette affaire dans la mesure où c'est la direction de l'UMP qui aurait pu décider de refuser de s'acquitter de la créance née de la décision du Conseil constitutionnel, voire ensuite de porter l'affaire en justice.

- L'importance pour le Trésor Public est que l'argent rentre... 

- Ce point de droit est nouveau dans la mesure où le rejet d'un compte de campagne est très rare. 

 

Questions de droit importantes : 

Dans l'ordre : 

1° Quelle est la nature de l'amende infligée à Nicolas Sarkozy par le Conseil Constitutionnel ? 

2° En fonction de la réponse à la première question, le principe constitutionnel de personnalité des peines s'applique t-il ? 

3° À supposer qu'il s'applique, admet-il des exceptions dans le cas d'espèce permettant à un tiers de d'acquitter de la créance née de la décision du Conseil constitutionnel ? 

4° Si oui, l'UMP pouvait-elle, statutairement, s'acquitter de cette créance ? 

 

Réponses apportées par les deux notes : 

1° Les deux notes relèvent, en suivant textuellement la décision du Conseil constitutionnel, que le montant de 363 615 € versé au titre du dépassement du plafond des dépenses de campagne a la nature d'une sanction : "que, s'il résulte des mêmes dispositions que, dans tous les cas où un dépassement du plafond des dépenses électorales est constaté, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques fixe une somme égale au montant du dépassement que le candidat est tenu de verser au Trésor public, le montant de ce versement, qui présente le caractère d'une sanction (...)" (CConst). 

Cette sanction n'est pas de nature pénale, mais de nature administrative en ce qu'elle vise à réprimer un comportement fautif d'une règle juridique non érigée en infraction (contravention, délit ou crime), dont la sanction est réservée par nature au juge pénal, en infligeant une peine, en portant atteinte à la situation matérielle d'un individu. En l'occurrence c'est la décision de la CNCCFP, autorité administrative, qui fixe cette peine, le Conseil constitutionnel étant compétent pour en apprécier la validité. Les deux notes reconnaissent cet état de fait. Bercy dans la note 4 de la page 2 de la seconde note, Sureau, de manière succincte tout en étayant par une décision du Conseil d'État de 2002 sur laquelle nous reviendront. 

On est donc face à une sanction administrative de nature pécuniaire. 

 

2° Quant au principe de personnalité des peines : Les deux parties soulignent que ce principe est applicable aux sanctions, la note de Bercy précisant dans sa note 4 de la page 2, que le principe paraît devoir être appliqué au montant de 363 615 €. La note de Sureau est très détaillée sur la question de l'application du principe aux sanctions administratives (I-A-1°), il y cite les références jurisprudentielles qui conduisent à opérer une "identité de régime" (un régime juridique similaire) entre les sanctions pénales et administratives en ce qui concerne l'application du principe de personnalité des peines. Il vise en effet à répondre à une argumentation de Blanchetier dans laquelle il semblait opérer une distinction entre sanctions pénales et sanctions administratives. C'est l'idée de répression qui conduirait le juge à appliquer le principe de personnalité des peines, que cette dernière soit pénale, civile ou administrative (voir la jurisprudence citée par Sureau). Comme le relève Bercy : le principe de personnalité des peines "suppose une stricte correspondance entre la personne à l'origine des faits reprochés et la sanction prononcée. En cas de sanction de nature pécuniaire, le paiement sera donc recherché auprès de cette personne". 

 

3° On arrive ici à l'opposition frontale entre Bercy et Sureau. Après avoir détaillé ce qu'était le principe de personnalité des peines, Bercy affirme que "cette correspondance ne paraît pas s'opposer, en principe, s'agissant d'une sanction pécuniaire, à la prise en charge par un tiers de la somme réclamée à M. Nicolas Sarkozy". Sureau est tout aussi clair pour soutenir l'inverse le point B de son I étant intitulé : "Sur l'impossibilité pour M. Sarkozy de ne pas exécuter personnellement la sanction qui lui a été infligée". 

Analysons l'argumentation déployée dans les deux notes : 

A- Pour Bercy : Dans une note sous la précédente affirmation, Bercy cite une décision de 1976 du Conseil constitutionnel qui "admet la constitutionnalité d'une disposition permettant à un tribunal, selon les circonstances, de transférer à un tiers la charge du paiement d'une amende". Concernant la disposition : "Considérant que l'article 19 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a pour objet de donner au tribunal la faculté, "compte tenu des circonstances de fait et des conditions de travail de l'intéressé", lorsque l'infraction aux règles d'hygiène ou de sécurité du travail commise par un préposé a provoqué un décès, des blessures ou une maladie, de "décider que le paiement des amendes prononcées et des frais de justice sera mis, en totalité ou en partie, à la charge de l'employeur" (CConst). Deux éléments sont à relever, premièrement nous ne sommes a priori pas dans le même domaine puisqu'il s'agit du prononcé par un juge d'une amende liée à la réalisation d'une infraction pénale. Ensuite, la disposition en cause est prévue par une loi (un texte). 

Bercy poursuit ensuite en citant le droit commun des obligations et notamment l'article 1236 du Code Civil. Cet article régit les relations entre un créancier, un débiteur et un tiers lorsque le tiers s'acquitte de la dette du débiteur. Bercy cite la jurisprudence judiciaire classique relative à cet article et notamment un arrêt de 1976 de la Cour de Cassation. Il est étrange que Bercy se réfère à cette disposition et à cette jurisprudence dans la mesure où nous sommes en présence d'une sanction administrative pécuniaire et non d'une obligation résultant d'un contrat ou née sur le fondement de l'article 1382 du Code Civil. 

Enfin, Bercy relève qu'aucune disposition textuelle n'interdit expressément qu'un parti politique paye des dettes telles que celles de l'espèce. 

B- Pour Sureau : Un texte est indispensable pour déroger, afin de poursuivre des objectifs constitutionels, au principe de personnalité des peines en matière de sanctions administratives. Il cite ainsi la décision de 1976 du Conseil constitutionnel (précitée). En l'absence de texte, comme en l'espèce, le principe doit être appliqué dans toute sa rigueur.

Il cite également la motivation d'un arrêt du TGI de Paris de 2009, confirmé en appel en 2012 qui examinait la légalité d'une convention permettant de s'assurer contre des sanctions administratives (voir la motivation de la décision au point 13 de la note). En substance, la sanction (peu importe sa nature) à des infractions à une législation protectrice de l'ordre public "ne peut être assurée, sauf à la priver de tout effet dissusif puisqu'en décider autrement serait admettre le principe qu'un contrevenant à une règlementation protectrice de l'ordre public et des bonnes moeurs, ayant même dans certains cas tiré un profit personnel de son infraction, ne supporte pas sur son patrimoine la sanction prononcée à son encontre et par voie de conséquence, tire un enrichissement d'un acte que la loi ou la règlementation interdit ou prohibe" (TGI). 

Revenant sur le cas d'espèce, Sureau répond à Blanchetier en qualifiant la sanction en cause de mesure répressive conduisant à appliquer le régime juridique détaillé ci-dessus. Il s'appuie principalement sur le seul arrêt comparable à la situation d'espèce, un arrêt du 6 décembre 2002 du Conseil d'État. Dans cette affaire, était en cause une disposition identique à celle de l'article 3 de la loi de 1962 sur l'élection présidentielle, mais qui s'applique aux autres élections, l'article L52-15 du code électoral. Ce dernier dispose que : "Dans tous les cas où un dépassement du plafond des dépenses électorales a été constaté par une décision définitive, la commission fixe alors une somme égale au montant du dépassement que le candidat est tenu de verser au Trésor pblic. Cette somme est recouvrée comme les créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine". Sureau met en exergue le fait que c'est le "candidat" qui est "tenu" de verser la somme au Trésor public. 

Ensuite et pour faire le lien avec la jurisprudence du TGI de Paris ci-dessus il souligne 3 éléments : 

- que le bénéficiaire de la sanction administrative est le Trésor Public qui dans ce cas précis défend l'ordre public, en l'occurence le bon déroulement des élections à travers la protection de l'égalité des candidats. C'est ce que relève la CEDH dans une décision de 1997. 

- S'appuyant sur les conclusions du commissaire du gouvernement sous l'arrêt du Conseil d'État de 2002, il souligne que la sanction est répressive car elle vise à sanctionner une infraction (on pourrait dire un manquement plutôt). Méconnaître le plafond de dépenses c'est avoir été tenté de "fausser l'égalité entre les candidats" si bien qu'on "le punit et on peut espérer que cela lui servira de leçon et que les principes qui fondent notre démocratie seront préservés" (commissaire du gouvernement sous l'arrêt de 2002). On voit mal comment permettre le remboursement par un tiers de cette punition pourrait être compatible avec cet objectif alors même que l'impératif de réparer le dommage causé à une tierce personne ou un objectif impérieux ne se poserait pas. De plus, la détection d'irrégularités de nature à contrevenir à l'article L52-15 du code électoral (idem que l'article 3 de la loi de 1962) peuvent entrainer une saisie du parquet et donc peuvent donner lieu à des sanctions pénales, ce qui prouve la nature répressive de la sanction. 

La conclusion concernant Nicolas Sarkozy est alors évidente pour Sureau, qui se permet de rappeler le texte des divers textes et circulaires qui mentionnent toutes "le candidat" sans référer à une possibilité de paiement par un tiers. Il s'appuie ensuite sur le considérant de principe de l'arrêt de 2002 du Conseil d'État (l'affaire concernait un candidat tête de liste aux élections municipales qui avait dépassé le plafond de près de 400 000 euros) : 

"qu'en application des dispositions précitées de l'article L. 52-15 du code électoral, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques a, par une décision du 14 mars 1997, réclamé « à M. Y... et à ses ayants droit » le versement au Trésor public d'une somme égale au montant du dépassement constaté par la décision définitive du juge de l'élection ;

que M. Y... est décédé le 9 octobre 1996, soit avant l'intervention de la décision de la commission ;
qu'eu égard à la nature de cet ordre de versement qui constitue une sanction administrative à caractère pécuniaire et au principe de personnalité des peines qui en découle, cette circonstance faisait obstacle à ce qu'une telle sanction fût mise à la charge de ses ayants droit ;
que, par suite, en retenant que la commission avait pu légalement réclamer aux ayants droit de M. Y... la somme correspondant au montant des dépenses effectuées en dépassement du plafond des dépenses électorales autorisées, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit
;" (Conseil d'État, 6 décembre 2002, voir également l'arrêt de CAA de Paris qui est annulée par cette décision). 

Le Conseil d'État, réglant l'affaire au fond à ensuite annulé la décision de la CNCCFP. En substance les ayants-droits étaient fondés à demander l'annulation de la décision par laquelle la CNCCFP leur demandait expressément de payer le montant des dépenses effectués en dépassement du plafond des dépenses car l'auteur du dépassement étant décédé, la nature de cet ordre de versement faisait obstacle à ce qu'une telle sanction fût mise à la charge de ses ayants droit. 

Si Nicolas Sarkozy était décédé, le Conseil d'État aurait ainsi, selon cette jurisprudence, annulé la décision par laquelle le CNCCFP aurait réclamé à un tiers (ayants-droit ou non) le paiement de la sanction qui lui aurait été infligée personnellement. 

On voit ainsi mal comment, Nicolas Sarkozy étant vivant, on puisse soutenir qu'en l'absence de demande expresse de la CNCCFP que l'UMP s'acquitte de ce montant, cette dernière ait pu s'en acquitter alors même que l'état du droit ne permet pas à l'état de réclamer le montant quand le candidat est décédé. 

Un tiers peut payer la dette d'un débiteur, dans certains cas, en vertu du droit commun des obligations, mais lorsqu'on entre dans le domaine des sanctions administratives, et a fortiori d'une sanction d'une telle nature, on voit mal comment un parti pourrait prendre en charge, sans fondement textuel et sans mention expresse de cette possibilité dans le dispositif de l'administration ou du juge électoral, un montant qui constitue une sanction pécuniaire personnelle destinée à punir la violation des règles du financement électoral où même la liberté de l'État pour le recouvrement est limitée par la jurisprudence.

C'est à mon sens la conclusion juridique qu'on peut tirer de l'ensemble de l'argumention de Sureau qui est beaucoup plus étayée que celle de l'administration fiscale dans son échange interne. Rien n'empêche cependant de fournir une interprétation différente pour répondre à ces éléments. Cependant, force est de constater qu'en prenant en compte ces éléments jurisprudentiels, la démonstration de Sureau est bien plus convaincante que celle de l'administration fiscale. 

 

4° Concernant la capacité statutaire de l'UMP à s'acquitter de ce montant : 

A- Pour Bercy :

Le raisonnement de Bercy concernant les statuts de l'UMP est assez laconique (ça arrive parfois également dans les jugements). Je renvoie aux 3 derniers paragraphes du points 1.3 de la seconde note de Bercy. En substance, les partis concourent à l'expression du suffrage, se forment et organisent leur activité librement et disposent de la personnalité morale. Les statuts de l'UMP prévoient que : "L’Union a pour objet de concourir à l’expression du suffrage universel dans le respect des valeurs de la République, Liberté, Egalité, Fraternité, des principes fondamentaux consacrés par la Constitution, de l’unité de la République et de l’indépendance de la Nation". Et Bercy conclut : "Le paiement de la somme mise à la charge de Nicolas Sarkozy paraît donc en lien avec l'objet statutaire de l'UMP". 

Difficile de commenter cette argumentation très lapidaire. Concourir à l'expression du suffrage universel dans le respect des lois de la République rendrait donc les partis co-responsables des fautes de leur candidat lors des élections... De ce seul fait. Lapidaire rien de plus à dire... 

B- Pour Sureau :  L'accord entre l'UMP et Sarkozy doit être frappé de nullité pour cause illicite et pour violation de l'article 6 du Code civil : "On ne peut déroger, par des conventions particulières, aux lois qui intéressent l'ordre public et les bonnes moeurs" (Voir le développement ci-dessus). Sureau estime que les statuts de l'UMP (il cite le même article que Bercy) ne prévoient pas cette possibilité. Il compare les statuts de l'UMP avec celle de l'Association pour le financement de la campagne de Nicolas Sarkozy afin d'étayer une argumentation qui reste également laconique du fait d'une absence de mention expresse dans les statuts. Il accuse l'équipe dirigeante de l'UMP de faute de gestion pour ne pas avoir respecté les statuts : "le dirigeant qui fait supporter à son association la charge (résultant d'une violation des règles de plafonnement des dépenses électorale) commet une faute caractérisée qui l'engage personnellement". 

Sureau estime ensuite qu'il peut y avoir un abus de confiance sans qu'un précédent évoqué dans la note Blanchetier puisse être invoqué (mais la question n'est pas soulevée à l'heure actuelle). Je renvoie à l'article de l'Express sur ce point. 

 

Conclusion et éléments subsidiaires :

- En comparant les deux notes révélées par les médias, on peut constater sans grandes connaissances juridiques que la note de Sureau est beaucoup plus précise, étayée et consistente que celle des services de Bercy, dont l'objet est peut être même légèrement différent car abordant certains points essentiels dans la note de Sureau de manière subsidiaire et se référant aux principes généraux du droit des obligations sans tenir compte de la particularité de la situation juridique de l'espèce. 
- On ne peut pas se contenter de mettre en relation les deux notes en affirmant que Sureau contredit Bercy ou que Bercy balaie les arguments de Sureau. Aucune des notes ne répondant à l'autre cela n'aurait aucun sens. Il faut donc en analyser le contenu indépendamment du contenu de l'autre et en analyser la qualité juridique intrinsèque. À ce titre, la pauvreté des raisonnements de Bercy face au détail de la note de Sureau donne cette dernière note largement "gagnante" sur ce terrain. 
On peut apporter les éléments supplémentaires aux deux notes : 
- L'arrêt de la Cour administrative d'appel de Paris de 2001, annulé par le Conseil d'État le 6 juillet 2002 a affirmé quelque chose de très intéressant que le Conseil d'État n'a eu ni à confirmer ni à infirmer. Après avoir rejeté le moyen tiré du caractère personnel et patrimonial de la sanction (infirmé par le Conseil d'État), la CAA affirme que : "considérant qu'il résulte de ces dispositions que, si le scrutin de liste est caractérisé par la solidarité entre les membres d'une même liste, le candidat tête de liste a des responsabilités spécifiques ; qu'il est seul responsable de l'établissement, de la gestion et du dépôt du compte de campagne de la liste qu'il dirige ; que, par suite, les ayants droit de M. Jean Z... ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions de l'article L. 52-15 du code électoral aux termes desquelles le candidat est tenu de verser au Trésor public une somme égale au montant du dépassement du plafond des dépenses électorales enregistrées par son compte de campagne doivent s'appliquer à l'ensemble des colistiers"
Si dans une décision infirmée, la Cour administrative d'appel de Paris a pu affirmer, sans reprise de la part du Conseil d'État, que l'article L. 52-15 du code électoral ne s'applique pas à l'ensemble des colistiers pour un scrutin de liste, on a du mal à envisager qu'il puisse s'appliquer à l'ensemble d'un parti politique dans le cadre d'un scrutin uninonimal. 
Concernant la comparaison avec la décision de 1976 qui déclarait conforme à la Constitution une disposition législative autorisant le paiement par un tiers d'une amende, la comparaison est d'autant moins permise que la CEDH a clairement affirmé que la sanction prévue par l'article L52-15 (identique à celle prévue pour le cas de Nicolas Sarkozy) n'était pas une amende : "Cette obligation de payer porte sur le montant du dépassement constaté par le Conseil constitutionnel. Cela tend à montrer qu'elle s'apparente à un versement à la collectivité de la somme dont le candidat en cause a indûment tiré avantage pour solliciter les suffrages de ses concitoyens, et qu'elle se rattache de la sorte elle aussi aux mesures destinées à assurer le bon déroulement des élections législatives et en particulier l’égalité des candidats. D'ailleurs, outre le fait que la somme à verser n'est ni tarifée ni fixée à l'avance, plusieurs éléments distinguent l’obligation litigieuse des amende pénales stricto sensu : elle n'est ni inscrite au casier judiciaire ni soumise au principe du non-cumul des peines, et l'absence de paiement n'autorise pas l'exercice de la contrainte par corps. Vu sa nature, l’obligation de verser au Trésor public une somme égale au montant du dépassement ne peut donc s’analyser en une amende". 

 

 

 

 

Cette obligation de payer porte sur le montant du dépassement constaté par le Conseil constitutionnel. Cela tend à montrer qu'elle s'apparente à un versement à la collectivité de la somme dont le candidat en cause a indûment tiré avantage pour solliciter les suffrages de ses concitoyens, et qu'elle se rattache de la sorte elle aussi aux mesures destinées à assurer le bon déroulement des élections législatives et en particulier l’égalité des candidats. D'ailleurs, outre le fait que la somme à verser n'est ni tarifée ni fixée à l'avance, plusieurs éléments distinguent l’obligation litigieuse des amende pénales stricto sensu : elle n'est ni inscrite au casier judiciaire ni soumise au principe du non-cumul des peines, et l'absence de paiement n'autorise pas l'exercice de la contrainte par corps. Vu sa nature, l’obligation de verser au Trésor public une somme égale au montant du dépassement ne peut donc s’analyser en une amende.

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