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[Analyse] Assurance-chômage européenne : Enfin du concret ?

Publié par Kiergaard sur 25 Août 2014, 14:47pm

Catégories : #Actualité économique et financière

Après avoir passé victorieusement les étapes indispensables pour s'assurer une visibilité dans l'espace médiatique "européen", la proposition d'une assurance-chômage européenne semble se concrétiser après les déclarations du député européen Herbert Reul (PPE) rapportées par Die Welt. Les discussions porteraient sur la mise en place d'un système d'ajustement européen qui offrirait de prendre en charge une part les allocations chômage de certains demandeurs d'emploi européens pendant une durée limitée, se substituant ainsi partiellement et temporairement aux systèmes nationaux afin de jouer le rôle d'amortisseur en cas de crise. La question de la contribution de l'Allemagne à un tel dispositif soulève le débat outre-Rhin.

László Andor (S&D) : Commissaire européen pour l'Emploi, les Affaires Sociales et l'Inclusion (Source : DPA)

László Andor (S&D) : Commissaire européen pour l'Emploi, les Affaires Sociales et l'Inclusion (Source : DPA)

"L'UE envisage de mettre en place une assurance-chômage européenne" titre Die Welt. L'idée de mutualiser une fraction des prestations chômage au niveau européen n'est pas neuve. Proposée doctrinalement lors des débats sur le poids du budget-européen, l'expression a ressurgi dans le contexte de la crise financière et des crises économiques et budgétaires subséquentes. Le dispositif est présenté comme un "mécanisme d'ajustement" temporaire permettant d'établir un filet de sécurité pour des économies traversant des conjonctures économiques difficiles. Diverses possibilités sont défendables, avec leurs avantages et inconvénients ont été récemment synthétisés. 

Source : An Unemployment Insurance Scheme for the  Euro Area: Evidence at the Micro Level (2014)

Source : An Unemployment Insurance Scheme for the Euro Area: Evidence at the Micro Level (2014)

Relancée pendant les élections européennes et débattue au sein des instances européennes, l'idée que « la création d’un régime minimum commun d’assurance chômage pour la zone euro pourrait agir à la manière d’un stabilisateur automatique », semble désormais se concrétiser. Discutée par de nombreuses organisations européennes ou nationales (Bruegel - Fondation Bertelsmann - Notre Europe - ZEW - DIW - Terra Nova - OFCE), la proposition fut notamment portée au niveau européen par l'économiste allemand Sebastian Dullein (site), qui l'a défendu dans divers travaux académiques mais également lors d'un séminaire organisé en 2012 par la Commission Européenne. Lors de ce séminaire, il a évoqué les divers problèmes liés aux divers scénarios discutés au niveau académique tout en proposant des pistes qu'on retrouve aujourd'hui. Ces pistes, souligne l'auteur, doivent être aisément compréhensibles pour les citoyens et les responsables politiques tout en évitant de froisser des pays comme l'Allemagne. L'auteur soutient qu'un tel système aurait permis d'atténuer les effets des cycles d'expansion et de récession dans certains européens et donc de minimiser le coût du "sauvetage" financier de ces pays. L'auteur conclut son propos en estimant que mettre en place des transferts pour les chômeurs de courte-durée permet d'éviter la solution politiquement délicate à installer d'un mécanisme complexe de "transferts redistributifs permanents". Le type de solidarité, simple à expliquer, sur lequel il repose permettrait également d'en faire un "instrument utile d'une structure de gouvernance économique améliorée pour l'UEM". 

Dans son exposé de 2012, l'auteur prenait pour base une "assurance chômage de base" qui couvrirait 50% des prestations de travailleurs-salariés devenus chômeurs de court-terme pour une durée de 12 mois (N.d.R : La proposition du commissaire européen semble se situer en deça puisque sont évoqués des transferts pendant 6 mois à hauteur de 40% des prestations. Il faut donc minorer les avantages ainsi que les coûts qui sont détaillés dans les études académiques). Au vu des estimations de l'auteur sur le coût de la mesure (2% des cotisations sociales des états-membres), on peut estimer à 1% de ces cotisations le coût de la mesure telle que rapportée actuellement. Le commissaire a précisé qu'il faudrait que les états financent ces transferts par leurs recettes fiscales. Parmi les bénéfices attendus, l'effet stabilisateur potentiel est très discuté par les universitaires mais semble réel, cependant l'impact sur la croissance économique est minime. Concrètement, un système d'assurance-chômage européen prendrait en charge une partie des prestations de chômage pour certaines catégories de personnes et pour une durée limitée (substitution partielle et temporaire aux systèmes nationaux). 

Notons que l'idée est textuellement reprise dans les travaux sur l'évaluation des coûts de la Non-Europe de "l'Unité valeur ajoutée européenne" du Parlement Européen (point 15) : "La création d'un régime minimum commun d'assurance (ou de réassurance) chômage pour la zone euro pourait agir à la manière d'un stabilsateur automatique durant de futures périodes de fort ralentissement économique. L'analyse des bénéfices potentiels qui auraient pu être réalisés durant la dernière crise sugère qu'un tel régime aurait atténué la perte de PIB dans les États membres les plus touchés à hauteur de 15 milliards d'euros par an". Le Parlement avait cependant renvoyé à des études ultérieures sans aller au bout du projet pour "apprécier les flux financiers requis et les effets distributifs entre les diverses catégories de parties prenantes".

Concernant les flux financiers, il va sans dire que l'Allemagne serait le principal contributeur net de ce système. Selon les modèles et les scénarios, l'Autriche, les Pays-Bas et l'Allemagne pourraient voir leur contribution à plusieurs milliards d'euros (jusqu'à 13 milliards d'euros par an pour l'Allemagne - Die Welt cite une étude de l'IAB qui, sur une autre période, chiffrait le coût total à 20 milliards d'euros pour l'Allemagne). Le scénario retenu, 40% de la prise en charge des prestations pendant 6 mois, devrait conduire à minorer largement le coût financier estimé par des études qui se fondaient sur des scénarios plus longs.

[Analyse] Assurance-chômage européenne : Enfin du concret ?

Malgré les affirmations rassurantes de Dullien, le sujet est politiquement sensible en Allemagne. "Les allemands pourraient payer pour le chômage de l'UE" titre l'édition allemande de The Local, alors que Die Welt se contentait de poser la question sous la forme interrogative. 

Les textes seraient "proches de la table" (de négociation), d'après Herbert Reul, eurodéputé allemand (PPE), appartenant à la CDU. C'est peu dire que l'Allemagne sera réticente à accepter la mise en place d'une telle mesure, même dans une forme épurée. Reul, dans une interview à Die Welt, souligne que ce système "transférer des responsabilités à l'UE qui ne devraient pas être transférées". Il poursuit en estimant que l'assurance-chômage européenne "provoquera une redistribution massive en Europe" que l'Allemagne devra "largement cofinancer". On peut se demander si les assurances du commissaire européen à l'emploi, qui estime que l'Allemagne bénéfiera ainsi d'une meilleure protection lors de futures crises financières, pourront convaincre les autorités allemandes. 

Parmi d'autres éléments à signaler, on peut mettre en exergue que Pierre Moscovici s'était déjà prononcé en faveur d'un système d'assurance-chômage au niveau de l'Eurozone et que sa probable nomination à un poste important dans la prochaine Commission Européenne risque de relancer la machine avec d'autant plus de vigueur, mais également de provoquer quelques empoignades avec Berlin (en fonction du poste auquel il sera nommé). Moscovici avait déclaré que "les Français ne sont pas prêts à concéder des abandons de souveraineté sans avancées concrètes de solidarité. C'est pour cela que j'ai évoqué l'idée d'une assurance chômage européenne". Il avait précisé que ce système pourrait être financé par une taxe sur les ventes ou une taxe carbone.

Présenté comme un outil d'optimisation de la gouvernance économique européen et répondant a priori au tryptique suivant : 1° validation par des "experts" - 2° compatibilité avec une intégration européenne plus poussée - 3° Transfert de souveraineté limité justifiable par des questions de solidarité, l'assurance-chômage européenne pourrait être une question consensuelle au sein des instances européennes. Cependant, plusieurs points ne sont pas nécessairement clarifiés : 1° La position de l'Allemagne concernant le financement - 2° La volonté de l'opinion de procéder à de nouveaux transferts de souveraineté - 3° L'horizon de moyen-terme qui pourrait être une convergence des modèles d'assurance-chômage nationaux - 4° La nature exacte de l'instrument - 5° Problèmes éventuels de constitutionnalité en Allemagne etc...

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