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Politique commerciale de l'UE : Des failles et manquements à tous les niveaux (CCE)

Publié par Kiergaard sur 21 Mai 2014, 15:43pm

Catégories : #Actualité économique et financière, #Politique

  Dans un rapport publié aujourd'hui, la Cour des comptes européenne estime, que malgré l'amélioration de la qualité de ses analyses d'impact, la Commission européenne n'examine pas suffisamment l'incidence économique des accords commerciaux préférentiels. Elle constate en outre que des recettes échappent à l'UE en raison de la faiblesse des contrôles douaniers effectués au niveau des États membres, qui ne permettent pas d'empêcher que certaines importations bénéficient indûment de préférences tarifaires. Pire encore, le Système de Préférence Généralisé de l'UE en faveur des pays en développement ne favorise pas la diversification économique de ces pays et aboutit à des résultats économiques mitigés tandis que la prise en considération de la ratification de conventions internationales liées aux droits de l'homme et aux droits des travailleurs n'est pas prise en considération dans les études d'impact et de suivi.

 

Dans un rapport publié aujourd'hui, la Cour des comptes européenne estime, que malgré l'amélioration de la qualité de ses analyses d'impact, la Commission européenne n'examine pas suffisamment l'incidence économique des accords commerciaux préférentiels. Elle constate en outre que des recettes échappent à l'UE en raison de la faiblesse des contrôles douaniers effectués au niveau des États membres, qui ne permettent pas d'empêcher que certaines importations bénéficient indûment de préférences tarifaires. Pire encore, le Système de Préférence Généralisé de l'UE en faveur des pays en développement ne favorise pas la diversification économique de ces pays et aboutit à des résultats économiques mitigés tandis que la prise en considération de la ratification de conventions internationales liées aux droits de l'homme et aux droits des travailleurs n'est pas prise en considération dans les études d'impact et de suivi.

 
Politique commerciale de l'UE : Des failles et manquements à tous les niveaux (CCE)

 

Rapport de la Cour des Comptes Européenne : Les régimes commerciaux préférenciels sont-ils gérés de manière appropriée (français)
 

La stratégie commerciale de l'UE remplit-elle les objectifs qu'elle s'est fixée ? Alors que l'UE négocie un accord de libre-échange avec les États-Unis et le Japon et s'apprête à signer un Accord de Partenariat Économique avec l'Ukraine, on peut en douter eu égard au rapport de la Cour des Comptes Européenne sur la gestion des régimes commerciaux préférentiels au sein de l'UE. En substance, des manquements existent à tous les niveaux, malgré quelques progrès, : analyse d'impact incomplètes et fondés sur des sources douteuses ou contestables, manque de suivi, règles complexes, manque de résultats concrets eu égard aux objectifs des accords commerciaux, rapports d'évaluation non exhaustifs et légèrement orientés au niveau des thèmes abordés, pertes financières pour le budget de l'UE etc...


Le but de l'audit est le suivant : 
"
L’audit de la Cour visait à déterminer  si la Commission a convenablement  évalué les répercussions économiques des accords commerciaux préférentiels et si les contrôles réalisés à cet égard garantissent que des importations ne peuvent pas bénéficier indûment de préférences tarifaires, ce qui se solderait par une perte de recettes pour le budget de l’Union."

 

En guise d'introduction quelques éléments tirés du glossaires fournis par la Cour. 

  • « Évaluation de l’impact sur le développement durable (EID) étude indépendante effectuée par des consultants externes destinée à fournir aux négociateurs une analyse, fondée sur des données factuelles, des incidences  économiques, environnementales et sociales potentielles d’un accord commercial déterminé, non seulement  au sein de l’UE mais aussi dans les pays partenaires. Les consultants externes sont tenus de respecter les lignes  directrices et les termes de référence figurant dans le manuel de la Commission sur l’évaluation de l’impact du  commerce sur le développement durable. Elle se distinguent des études d'impact qui sont réalisées par les services de la Commission. 
  • Système de préférences généralisées (SPG) de l’UE: régime commercial autonome en vertu duquel l’UE accorde à des pays et territoires en développement un accès préférentiel à son marché sous la forme d’une réduction des  droits de douane sur leurs marchandises à leur entrée sur le marché de l’UE. Le régime général du SPG octroie des  préférences à des pays et territoires en développement pour plus de 6 200 lignes tarifaires. Le régime spécial en  faveur du développement durable et de la bonne gouvernance, plus connu sous le nom de SPG+, accorde quant  à lui des réductions tarifaires supplémentaires aux pays en développement vulnérables, afin de les aider dans le  processus de ratification et de mise en œuvre des accords internationaux relatifs à ces domaines. Le régime spécial  TSA («tout sauf les armes») accorde aux pays les moins avancés un accès au marché de l’UE en franchise de droits et  sans contingent pour tous leurs produits.
  • Zones de libre-échange et unions douanières: accords commerciaux préférentiels constituant une exception à la clause de la nation la plus favorisée (NPF) fixée dans le cadre de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et de l’accord général sur le commerce des services (GATS), en vertu desquels des partenaires  commerciaux s’accordent réciproquement un accès préférentiel à leurs marchés pour leurs produits et services  afin de faciliter leurs échanges commerciaux. Si la zone de libre-échange et l’union douanière supposent toutes  deux l’élimination réciproque des droits de douane et des contingents dans les territoires constitutifs et une  discrimination à l’encontre des pays non membres sur le plan commercial, l’union douanière implique la définition  d’un tarif douanier commun.
  • Modèle d’équilibre général calculable (MEGC): modèle économique quantitatif utilisé pour simuler les réactions d’une économie aux changements de politiques, notamment en matière de fiscalité, de migration et de commerce. Il repose sur l’hypothèse selon laquelle les marchés d’une économie tendent vers l’équilibre s’ils ne sont pas déstabilisés par des chocs, et permettent donc en principe une répartition efficiente des ressources. Le premier  MEGC a été développé par Leif Johansen en 1960.

  • Modèle d’équilibre général calculable (MEGC): modèle économique quantitatif utilisé pour simuler les réactions d’une économie aux changements de politiques, notamment en matière de fiscalité, de migration et de commerce. Il repose sur l’hypothèse selon laquelle les marchés d’une économie tendent vers l’équilibre s’ils ne sont pas  déstabilisés par des chocs, et permettent donc en principe une répartition efficiente des ressources. Le premier MEGC a été développé par Leif Johansen en 1960.»

La Cour Constate dans son communiqué de presse 5 éléments : 

  1. la Commission n'a pas convenablement évalué toutes les répercussions économiques des accords commerciaux préférentiels
  2. l'évaluation intermédiaire du système de préférences généralisées (régime commercial autonome en vertu duquel l'UE accorde à des pays et territoires en développement un accès préférentiel à son marché) montre que la politique n'a pas encore pleinement donné les résultats escomptés
  3. la perception de l'intégralité des recettes n'est pas garantie, car les contrôles douaniers pratiqués par les autorités d'États membres très importants sont insuffisants; 
  4. la supervision, par la Commission, des États membres et des pays bénéficiaires/partenaires dans le cadre des accords commerciaux préférentiels présente des faiblesses
  5. les dispositions juridiques des accords commerciaux préférentiels ne comportent pas suffisamment de garanties pour protéger les intérêts financiers de l'UE.

  • Ces cinq éléments peuvent être détaillés : 
  1. la Commission n'a pas convenablement évalué toutes les répercussions économiques des accords commerciaux préférentiels
    - Les analyses d'impacts ex ante ou ex post ne sont pas réalisées :  Aucune analyse d'impact n'a été réalisée pour 7 des 13 accords commerciaux préférentiels pour lesquels une obligation légale existait ou un engagement avait été pris en ce sens. Parmi les analyses d'impact examinées par la Cour seule l'une a donné lieu à une estimation de l'incidence des propositions sur les recettes de l'UE. Aucune évaluation de l'impact sur le développement durable n'a été élaborée pour 5 des 28 accords commerciaux préférentiels pour lesquels un engagement avait été pris en ce sens. Aucune évaluation intermédiaire ou ex post n'a été effectuées pour 16 des 27 accords commerciaux pour lesquels la Commission s'y étaient engagés. Une seule de ses estimations ex post a chiffré la perte subie par le budget de l'UE du fait du SPG (8.6 milliards d'euros sur la période 2006-2009). La Commission n'a pas expliqué la méthode du calcul.
    - Malgré des progrès, les évaluations ex ante effectuées contenaient des inexactitudes et n'étaient pas pleinement utiles ou complètes : Contrairement aux lignes directrices de la Commission, la Cour a relevé une absence de solidité des éléments utilisés pour fonder les analyses sur les répercussions économiques des mesures adoptées dans les pays bénéficiaires. Les études réalisées par les consultants externes (MEGC notamment) comportent des faiblesses structurelles. Le SPG a officiellement pour but de lutter contre la pauvreté dans le monde, de promouvoir le développement durable et d'assurer une meilleure protection des intérêts économiques et financiers de l'UE. Cependant, l'analyse d'impact consacrée à ce régime à partir du 1er janvier 2014 ne porte que sur un objectif général de promotion du développement durable et de la bonne gouvernement que pour 10 des 85 pays potentiellement bénéficiaires. La nécessité de ratifier et d'appliquer des conventions internationales liées aux droits de l'homme et aux droits des travailleurs  n'a été prise en considération que pour ces 10 pays !!! (La Cour des comptes illustre ici l'importance de remédier à cela avec l'accident industriel au Bengladesh qui a entrainé la mort de 1129 personnes). Les modalités de suivi qui figuraient dans les analyses d'impact ne prévoyaient (dans 4 cas sur 6) aucune échéanche, et ne définissait pas la portée des mesures de suivi et les indicateurs pour évaluer l'efficacité des options choisies. Elles n'ont pas désignées de responsable pour réaliser l'évaluation. Elles sont donc largement inutiles...
     Les indicateurs d'efficacité ne fournit d'élémentsen lien avec la fraude et l'évasion douanière. "Il est par conséquent impossible pour les parties prenantes de contrôler l'exposition du SPG à la fraude et d'apprécier les progrès réalisés dans la lutte contre la fraude et l'évasion douanière".
    - Les évaluations de l'impact sur le développement durable (EID) comportent de nombreuses faiblesses : 1° Les consultants externes utilisent des modèles s'appuyant sur des données anciennes qui peuvent "fausser" les conclusions des EID. "La Commission n'a qu'une assurance limitée que le cadre statistique utilisé est cohérent non seulement entre les différentes régions, mais aussi entre les États membres de l'UE et les pays bénéficiaires/partenaires". La Cour demande une implication plus importante d'Eurostat. // 2° L'Utilité et l'exhaustivité des EID est contestable car elles ne sont pas toujours fournie dans les temps, les analyses d'impact et les EID qui analysent les incidences dans le secteur agricole n'ont pas souvent été réalisées alors même que des organisations internationalesont fait état d'incidences négatives sur les pays tiers du fait de la PAC. L'EID des Accords de Partenariat Économique de 2007 a été relativement incomplet par rapport à des EID antérieurs (notamment sur l'impact sur la santé publique, les droits de propriété intellectuelle etc...). "Cette lacune sème le doute quant à l'exhaustivité de l'analyse effectuée, car la Commission a malgré tout intégré des mesures de sauvegarde appropriées en ce sens dans le texte de l'accord". 
    - Les évaluations intermédiaires et/ou ex post ont toutes été analysées par la Cour et posent des problèmes en termes de quantification des incidences et d'exhaustivité. Les études ont été faite de manière relativement satisfaisante, sous réserve de la qualité des modèles, mais l'exhaustivité laisse à désirer. La Commission limite l'analyse aux incidences économiques sur les flux commerciaux et met l'accent sur leurs effets dans les pays partenaires. Mais elle ne procède pas à une analyse sectorielle et les fluxs commerciaux n'ont pas été ventilés au delà de l'échelon des produits agricoles et industriels. Concernant le rapport d'évaluation consacré aux pays de la zone euro-méditerranéenne, il ne comporte aucune analyse de la valeur ajoutée de l'accord commercial préférentiel par rapport au scénario de référence. "Aucune analyse coût-bénéfice n'a été réalisée".

     
  2. L'évaluation intermédiaire du SPG (glossaire) montre que la politique n'a pas donné tous les résultats escomptés
    - L'évaluation intermédiaire du SPG laisse apparaître des résultats "mitigés". Au titre des éléments positifs. Le commerce et l'investissement semblent affectés positivement par les préférences et les exportateurs des Pays les Moins Avancés tirent un bénéfice réel des marges préférentielles. Cependant, l'évaluation intermédiaire laisse apparaître que le SPG "n'a pas permis de soutenir efficacement la diversification (du tissu industriel) et qu'aucun élément n'atteste clairement que la croissance économique ait été plus soutenue ou le dévéloppement durable plus marqué dans les pays en développement". 

     
  3. Les contrôles douaniers pratiqués par les autorités des états membres sont insuffisants, ils ne garantissent donc pas la bonne mise en oeuvre des accords et donc la protection des intérêts économiques et financiers légitimes. 
    - En bref, les stratégies de contrôle et de gestion des risques est relativement défaillante. Cela conduit à examiner si les contrôles permettent de détecter qu'un produit ne respecte pas les conditions requises pour bénéficier des mesures préférentielles et à examiner si la dette douanière est recouvrée avant la prescription. À partir d'un échantillon test (qui a constaté des erreurs nombreuses concernant l'origine des produits) , la Cour a extrapolé que le montant des droits de douane menacés de prescription s'élevait à 655 millions d'euros dans les trois pays examinés (France, Allemagne, Royaume-Uni) // À partir de deux autres échantillons statistiques, la Cour a relevé que les vérifications n'étaient pas toujours faites en temps utile et que la "coopération administrative" (avec les états parties aux accords en cas de doute sur les conditions d'octroi des conditions préférentielles)  était relativement faible et pouvait conduire à des pertes de revenus du fait de l'absence de vérifications a posteriori. Les procédures de recouvrement ou le refus du traitement préférentiel n'étant même pas lancées ou appliquées (notamment en France). Plusieurs pays (France, Allemagne, Espagne) ne saisissent même pas les demandes d'assistance mutuelle de l'OLAF (Office européen de Lutte Antifraude) dans leurs système de gestion des risques. Quand les procédures de recouvrement sont lancées suiten aux recommandations de l'OLAF, elles comportement parfois des erreurs et les juridictions nationales ne sont pas toujours au courant de leur office. "L'utilité et l'efficacité du système de remise et de remboursement" est parfois compromis. 

     
  4. Des faiblesses ont été relevées au niveau de la supervision, par la Commission, des États membres et des pays bénéficiaires/partenaires dans le cadre des accords commerciaux préférentiels.
    La Commission est chargée du suivi et de l'inspection des accords afin que les accords soient mis en oeuvre de manière fiable et cohérente. La Cour relève cependant que "La Commission a réalisé peu de visites d'évaluation préalable et n'a effectué aucune visite de contrôle dans les pays bénéficiant d'un traitement préférentiel. Les évaluations préalables doivent permettre d'évaluer dans la durée la capacité d'un pays à gérer le régime sur la base d'une analyse des risques. Et les visites de contrôle n'ont pas lieu. "Cette situation pourrait être lourde de conséquences sur le plan financier".
    - Malgré des progrès, des faiblesses subsistent concernant le bon fonctionnement des dispositifs de coopération administrative avec les pays partenaires. Cependant la qualité des statistiques fournies sont mauvaises. En revanche, les enquêtes de l'OLAF portent suvent leur fruit mais le suivi est délicat. De même, les mesures de prévention et de réaction pour protéger les intérêts de l'UE sont insuffisantes pour la Cour (voir encadré 3, p. 31) 

     
  5. Les dispositions légales des accords commefciaux préférentiels ne comportement pas suffisamment de garanties pour protéger les intérêts financiers de l'UE. 
    - La Cour dénonce la complexité des règles de cumul (voir glossaire) qui conduisent à des contournements fréquents, en grande partie lié au fait que les accords se soucient peu de la compatibilité des diverses règles de cumul nationales. La lutte contre la fraude ne bénéficie pas des moyens légaux indispensables. Par exemple, "pour que les droits dus selon les enquêtes de l'OLAF soient recouvrables, les autorités du pays partenaires dans lequel les irrégularités ont été relevées doivent accepter ses constatations et confirmer officiellement l'invalidité des certificats délivrés à tort. La Commission encourage même les états membres à ne pas suspendre ou refuser le traitement préférentiel dans de tels cas. 

     

Je renvoie en conclusion, aux propres constations de la Cour et à ses recommandations. La réponse de la Commission et les annexes ne sont pas dénuées d'intérêts. Alors que les rapports de la Cour des Comptes au niveau national amènent parfois à une reprise forte des médias, ces mêmes médias feraient bien de se faire l'écho de tels rapports, à une époque où ils appellent de leurs voeux un débat public européen. 

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