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Évaluation des mesures de l'UE pour combattre le financement du terrorisme (étude)

Publié par Kiergaard sur 25 Avril 2014, 07:04am

Catégories : #Politique, #Droit-Justice

Mara Wesseling, post-doctorante au Centre de Sociologie des Organisations, analyse les mesures prises par l'UE pour combattre le financement du terrorisme dans une étude réalisée pour la Commission LIBE du Parlement Européen. Les mesures actuelles, directive anti-blanchiment (AML/CFT) et un hypothétique Terrorist Finance Tracking Program européen sur le modèle américain (TFTP) sont présentées de manière synthétique puis discutées sous l'angle de la confidentialité financière, de leur efficacité, de la responsabilité des acteurs etc...

 
Évaluation des mesures de l'UE pour combattre le financement du terrorisme (étude)

Source de l'étude

N.B : L'auteur a réalisé sa thèse sous la direction du professeur Marieke de Goede, qui préface d'ailleurs cette étude, sur le sujet suivant : "Governing the European fight against terrorism financing".

 

En guise d'introduction voici la fin de la préface du professeur de Goede : "Il est temps de reconnaître que la poursuite du financement du terrorisme a des effets secondaires. Il n'est pas évident du tout qu'elle ait des effets préventifs qui forment la base de sa raison d'être. Dans le cas des flux monétaires de bienfaisance et des envois de fond aux familles, un lien financier peut être une question de vie ou de mort. Les discussions en cours au Royaume-Uni concernant l'intention de Barclays de cesser de travailler avec un réseau financier somalien important souligne l'importance des envois de fonds vers les régions déchirées par la guerre. Les décisions de fermer des comptes ou de congelez les flux financiers doivent être faites avec la plus grande responsabilité et la plus grande reddition de comptes. Ce rapport contribue à susciter un débat sur les effets secondaires de la guerre financière, et à la réouverture des questions sur les droits fondamentaux dans le cadre de cet important domaine de sécurité".

 

  • La première partie de l'étude constitue en une synthèse du cadre et des outils actuels ou à l'étude de l'UE pour atteindre l'objectif affiché de lutte contre le financement du terrorisme. Il étudie successivement le cadre général et le contenu de chacun des programmes. 

- Concernant la 3ème Directive relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme. (Directive 2005/60) : L'auteur souligne notamment que cette directive a introduit une approche basée sur le risque et non plus sur des règles pour offrir plus de flexibilité aux acteurs. Cette approche permet une surveillance discrète des transactions. En pratique, la directive requiert du secteur financier un stockage et un suivi des données de l'intégralité de leurs clients afin de procéder à une évaluation du risque. Cela signifie identifier chacun de leurs clients et de suivre toutes leurs transactions. L'auteur souligne particulèrement qu'en comparaison au Terrorist Finance Tracking Program, la directive dispose d'un champ plus large concernant virtuellement les transactions de tous les européens. Le projet de quatrième directive (en discussion) ne modifie pas fondamentalement cette approche.

- Concernant le Terrorist Finance Tracking Program (TFTP) et la collaboration US-UE. L'auteur rappelle que ce programme secret initié par la CIA et piloté par l'Office of Foreign Asset Control du Département du Trésor a été révélé en 2006 dans la presse. Il impliquait l'analyse de millions d'opérations bancaires au sein du réseau SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication). Malgré les discussions passionnées au sein des institutions européennes suivant cette révélation il fut décidé qu'une collaboration UE-US pour poursuivre le programme devait s'opérer. Furent ainsi reléguer les questions liées à la compatibilité du programme avec les règles européennes en matière de vie privée et de protection des données (malgré les claires conclusions tendant à prouver la violation de ces règles par les organismes nationaux et européens en charge de ces questions), à la valeur du partenariat transatlantique, au respect des accords internationaux, à la transparence, à l'efficacité des programmes, au lien avec un possible espionnage de masse et plus généralement "la nature de la Guerre contre le Terrorisme et la désirabilité de pratiques orwelliennes". Ainsi en 2007-2008 des solutions ad-hoc furent mises en place qui ne sont pas satisfaisantes aux yeux de l'auteur. Les principes posé par le Safe Harbour pour faciliter le transfert de données en essayant d'atteindre un niveau de protection adéquat des données ne tiennent pas compte du fait que SWIFT, étant une société belge, devrait de droit se voir appliquer ces principes. Les déclarations unilatérales (les "représentations" du Département du Trésor) n'ont fait que reprendre des garanties déjà négociées et les rapports de Jean Louis Brugière (décembre 2008 et janvier 2010), nommé par la Commission, peuvent être critiqués, tant en raison d'un supposé manque de neutralité au vu de ses fonctions mais également au vu de l'absence de preuve et d'éléments tangibles contenu dans les rapports. Une nouvelle architecture adoptée par la société SWIFT a conduit à la conclusion (laborieuse) d'un accord entre l'UE et les États-Unis en juillet 2010. Europol a été chargée de recevoir une copie des requêtes américaines et de vérifier que certaines conditions étaient remplies avant d'autoriser SWIFT à fournir les données. Un superviseur "indépendant" fut mis en place, des examens conjoints mis en place et plusieurs droits consacrés pour les citoyens européens. Cependant de nombreux problèmes n'étaient pas résolus, notamment le principe même du transfert de masse de données personnelles provenant de la base de données Swift aux autorités américaines (Europol n'ayant jamais refusé une requête).

- Concernant le Terrorist Finance Tracking System européen (TFTS). De manière plutôt paradoxale, ces problèmes ont justifié que soit discuté l'opportunité d'un tel système au niveau européen qui tout en offrant plus de garanties et répondant à un enjeu important (maitrîse du processus) conduit en pratique au transfert de données aux officiers des renseignement des états-membres ce qui se traduit in fine par davantage de données transférées aux États-Unis. Diverses communications de la Commission Européenne esquissèrent le cadre de ce futur système (évoqué dès 2010). En novembre 2013, la Commission a semblé repoussé sa décision après avoir noté que les divers systèmes envisagés avaient leurs avantages mais aussi leurs inconvénients. 

 

  • La seconde partie est relative à une analyse critique des trois programmes susévoqués, les recommandations du rapport s'y lisent a contrario.

​- Concernant la 3ème directive AML, des questions juridiques se sont élevées pour savoir si l'UE avait la compétence pour adopter des standards généraux en cette matière et si la directive ne violait pas certaines libertés et droits fondamentaux notamment concernant la confidentialité entre avocat et client (qui n'est pas exclue du champ de la directive). De plus l'efficacité de la directive est très difficilement mesurable en "l'absence de données quantitatives et d'une information qualitative limitée". Des audits menés au niveau national ont révélés des résultats très décevants que la 4ème proposition tente de prendre en compte afin de justifier de manière plus efficace les réformes entreprises. L'auteur évoque 6 problèmes de fond :
1° La pertinence d'une législation calquée sur la législation anti-blanchiment alors que le système de financement du terrorisme est par nature différent.
2° Le basculement de la responsabilité et de l'autorité du secteur public au secteur privé dans le champ de la sécurité nationale. (Sur cette question voir l'article suivant :
"Private Actors in the Fight against Terrorist Financing: Efficiency versus Effectiveness")
3° Le manque de transparence, de certitude sur le plan juridique, de responsabilité induite par une approche basée sur le risque qui n'est pas neutre, ni objective.
4° Incertitudes juridiques concernant la vie privée mise à mal par les techniques utilisées pour identifier le bénéficiaire ultime et par les éventuelles listes noires de personnes soupçonnées mais non condamnées.
5° Le manque "presque complet" de transparence et de responsabilité induit par la responsabilité laissée au secteur privé dans l'affaire. Quels sont les critères qui déclenchent la prise de décision ? Eu égard aux conséquences possibles pour les personnes concernées la question de la responsabilité est primordiale. 
6° Il y a une contradiction entre les objectifs de lutte contre le terrorisme au niveau public et l'objectif de simple conformité à la directive d'acteurs financiers dont le coeur de métier n'est pas de chasser les terroristes. 

 

- Concernant le TFPT. "Ilustration de la philosophie de la Guerre contre le terrorisme débuté par l'administration Bush", le but de l'accord est d'exploiter, grâce aux moyens technologiques de vastes quantités de données de manière préventive et proactive pour empêcher certains évènements de se produire. Cependant, on connaît très peu de choses sur la manière dont le programme fonctionne réellement et donc sur son efficacité réelle. L'auteur tente de reconstruire le processus sur la base des documents à sa disposition. Sur la base des accords entre l'UE et les États-Unis, l'usage des données ne doit pas impliquer de data mining ou tout autre type de profilage ou filtrage automatique ou algorithmique. Les États-Unis affirment n'utiliser les données qu'à des fins d'analyse de liens ou de réseaux social présentés sous forme de noeuds d'une manière relativement classique. Le rapport avec le terrorisme ou son financement doit être établi au moment de la recherche dans les éléments fournis par les données. Les quelques 875 000 noms contenu dans la base de données des personnes suspectées de terrorisme (TIDE : Terrorist Identities Datamart Environment) laissent de la marge lors de la recherche. L'analyse de liens permet de préciser la distinction entre les "rapports" et les "pistes" basés sur le TFTP. Après chaque requête, des pistes, c'est-à-dire des transactions financières particulières pertinentes pour une enquête de contre-terrorisme sont analysées pour former des rapports. Cependant la manière dont ces "pistes" sont générées en pratique, et notamment quelles données sont utilisées et comment, reste floue. Contrairement à l'objectif de requêtes mesurées, le croisement des énormes quantités de données qu'offre la base de données SWIFT et des énormes listes de personnes soupçonnées de terrorisme (avec leurs contacts) fait craindre une analyse de liens "potentiellement exponentiellequi soulève la question de la criminalisation par association et du dommage collatéral lié à une fausse identification des suspects. L'auteur souligne que bien que les données fournies par les transactions SWIFT soient précieuses, elles ne fournissent pas le contexte spécifique d'une transaction et les enquêteurs doivent (re)construire ou imaginer a posteriori le contexte de la transaction pour relier les points et déclencher leurs actions. C'est sans doute la raison pour laquelle le besoin de preuve de l'efficacité du programme doit être établie. Les quelques affaires publiques qui sont censées montrer l'efficacité du programme ont conduit à des arrestations mais qui mènent en dernier ressort à des détentions, et de possibles tortures, dans des prisons secrètes et sans charges retenues. Sur la base des informations disponibles, les données fournies dans le cadre du TFPT ne semblent pas contribuer pas à des actions préventives pour empêcher une action de se produire mais contribuer à l'enquête après un attentat. Ce qui est paradoxal au vu de l'objectif initial. De plus, dans l'un des cas cité par Bruguière, l'information fournie sur l'efficacité du programme a été démentie par les sources judiciaires et les renseignements néerlandais. 

 

- Concernant le TFTS européen. Dans l'étude d'impact délivrée par la Commission Européenne, il est soutenu que le statut quo n'est pas une solution mais que les coûts induits par la mise en place d'un tel système pourrait être un frein à son adoption. Les principaux problèmes pointés étaient les suivants : 1° Le programme est mené par un pays tiers qui ne représente pas totalement les intérêts spécifiques de l'UE. 2° Le mécanisme actuel ne couvre qu'un réseau financier et un seul type de "message financier". 3°Les problèmes liés à la protection de la vie privée et des données personnelles des individus. 4° L'insuffisance des capacités techniques et légales parmi l'UE et les états-membres pour établir les liens financiers et pour tracer et cartographier les réseaux terroristes. Concernant ces orientations, l'auteur note que ne sont pas "suffisament soulignées d'autres options dans lesquelles tous les éléments du TFTP ne seraient pas copiés dans le TFTS européen et dans lesquelles le système européen prendrait en considération la spécificité du cadre légal et administratif européen, incluant le respect des droits fondamentaux applicables". 

 

  • La 3ème partie concerne les recommandations. 

Les recommandations sont orientées autour de 4 pôles qui correspondent à des besoins divers : 
1° Augmenter la visibilité des preuves de l'efficacité (s'il y en a) et des méthodes des mécanismes actuels 
2° Examiner le caractère central et la désirabilité des mesures de surveillance financière à la lumière des difficultés pour tracer l'argent et des effets non-désirés.
3° Renforcer la responsabilité, la transparence et les droits des citoyens dans le TFTP. 
4° Relancer les réflexions sur la réalisation d'un TFTS européen. 


 

 

 

 

 

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