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(MàJ) OMT : Tout comprendre sur la question préjudicielle de Karlsruhe à la CJUE

Publié par Kiergaard sur 2 Septembre 2014, 16:24pm

Catégories : #Droit-Justice, #Actualité économique et financière

La Cour constitutionnelle allemande a annoncé vendredi qu'elle avait décidé de transmettre à la justice de l'Union européenne une plainte déposée contre la Banque centrale européenne (BCE) au sujet de son programme de rachats obligataires (OMT), s'abstenant ainsi de la sanctionner d'elle-même. (Reuters) La conformité du Mécanisme Européen de Stabilité sera examinée par la Cour le 18 mars prochain. Cette décision est logique.

(MàJ) OMT : Tout comprendre sur la question préjudicielle de Karlsruhe à la CJUE

Mise à jour : Dans une publication mensuelle de la Cour des Comptes Européenne, une interview d'un juge de la CJUE, Jean-Claude Bonichot, portant sur la "Gouvernance économique, financière et monétaire dans l'Union Européenne : le rôle de la CJUE", aborde de manière substantielle cette affaire (à partir de la page 14).

 

Communiqué de presse

Décision

L'élément important à signaler est que la Cour de Karlsruhe a posé des questions préjudicielles concernant le programme de rachats obligataires de la BCE à la Cour de Justice de l'Union Européenne. Elle estime donc que la solution du litige dépend des réponses à ces questions. Ces questions portent notamment sur la conformité du programme avec le droit primaire de l'UE (les traités).  De l'avis de la Cour, le programme "va au-delà du mandat de politique monétaire de la BCE et est ainsi en infraction vis-à-vis des prérogatives des Etats membres et de l'interdiction d'un financement monétaire du budget". La Cour considère donc la décision OMT comme un acte ultra vires, c'est à dire un acte accompli en dépassement de ses compétences et de son mandat. Toutefois, elle "juge également possible qu'une interprétation restreinte de la décision OMT" la rende conforme au droit primaire (de l'UE).

Ces questions préjudicielles sont une première (si j'en crois un article du Financial Times), c'est en effet la première fois que la Cour constitutionnelle allemande renvoie une question préjudicielle à la CJUE, cela est néanmoins logique juridiquement. 

La décision de renvoyer à la CJUE a été prise à 6 contre 2, les juges Lübbe-Wolff et Gerhardt ont soumis une opinion dissidente (cf : communiqué de presse)

Deux questions préjudicielles ont été posées (annexe)

 

Voici une synthèse de la décision de la Cour, l'idée générale est de distinguer ce qui relève de la politique économique (aux mains des états-membres) et ce qui relève de la politique monétaire (BCE). En bref cela se résume à la situation suivante :

Pour apprécier la constitutionnalité du programme OMT, la Cour constitutionnelle allemande doit se prononcer à la lumière de l'interprétation du programme tel qu'elle doit être effectuée par la CJUE. Renvoyer une question préjudicielle à la CJUE est une nécessité qui ressort clairement de sa jurisprudence. La Cour de Karlsruhe souligne cependant, entre les lignes, que la contenu et la portée de la décision doivent être considérablement restreints pour ne pas risquer une censure ultérieure. Cette censure ultérieure serait fondée sur une violation des dispositions européennes qui séparent nettement les domaines de la politique monétaire et de la politique économique. Cette violation conduirait à conclure à une violation de l'identité constitutionnelle allemande telle que posée par sa Loi Fondamentale.

 

Dans le détail :

  • Si la décision OMT a violé le mandat de politique monétaire de la BCE ou l'interdiction du financement monétaire du budget, cela devrait être considéré comme un acte ultra vires. Conformément à la décision de la Cour constitutionnelle fédérale Honeywell (analyse page 9), identifier un acte ultra vires exige une violation suffisamment caractérisée. Cela serait notamment le cas si la violation des compétences par les autorités de l’Union était manifeste et si l’acte attaqué provoquait une modification structurelle notable dans l'équilibre des compétences entre l'Union et les États membres, au détriment de ces derniers
    - La décision était prévisible juridiquement : Conformément à sa jurisprudence, ce contrôle doit se faire dans un esprit d'ouverture au droit européen, ce qui signifie que "tant que la Cour de justice n'a pas eu l'occasion de se prononcer sur les questions relevant du droit de l'Union, le Bundesverfassungsgericht ne peut pas constater l'inapplicabilité du droit de l'Union. C'est la raison pour laquelle, avant de retenir l’existence d’un acte ultra vires, il conviendrait de saisir la Cour de justice d'une question préjudicielle pour lui permettre d’interpréter le traité et de statuer sur la validité et l’interprétation de l'acte en cause. En outre, afin de ne pas nuire au principe d'intégration supranationale, le contrôle doit être exercé avec retenue et en respectant les méthodes d'analyses propres au droit de l'Union liées à la particularité des traités."]
    - Le mandat de la Banque centrale européenne est limitée dans les traités [...] Elle n'est pas autorisée à poursuivre sa propre politique économique, mais uniquement soutenir les politiques économiques générales dans l'Union.
    Si l'on suppose - sous réserve de l'interprétation par la Cour de justice de l'Union européenne - que la décision OMT doit être qualifié comme un acte indépendant de politique économique, alors elle viole clairement cette répartition des pouvoirs. Un tel déplacement des pouvoirs serait également structurellement important, parce que la décision OMT pourrait être superposée sur les mesures d'aide qui font partie de la «politique de sauvetage Euro" et qui sont l'un des aspects fondamentaux des responsabilités des états membres en matière de politique économique (cf. art. 136 sec. 3 TFUE). En outre, le programme OMT peut conduire à une redistribution considérable entre les États membres, et peut donc avoir les effets d'un système de redistribution fiscale, qui n'est pas prévue par les traités européens.
    - Si la décision OMT viole l'interdiction du financement monétaire du budget (art. 123 TFUE), elle devrait être considérée comme une transgression manifeste et structurellement importante des pouvoirs. La violation serait manifeste parce que le droit primaire prévoit explicitement l'interdiction du financement monétaire du budget et donc, sans équivoque, exclut de tels pouvoirs de la Banque centrale européenne. La violation serait aussi structurellement important, parce que l'interdiction de la politique monétaire financement du budget est l'une des règles fondamentales de la conception de l'Union monétaire comme une «communauté de la stabilité".

     
  • L'existence d'un tel acte, tel qu'entendu ci-dessus, crée une obligation des autorités allemandes de s'abstenir de le mettre en œuvre et un devoir de le contester. S'en suit un développement sur le fondement du recours.
     
  • Sous réserve de l'interprétation par la Cour de Justice de l'Union européenne, la Cour constitutionnelle fédérale considère que la décision OMT est incompatible avec le droit primaire, une autre évaluation pourrait, cependant, être justifiée si la décision OMT pouvait être interprétée en conformité avec droit primaire.
    - La décision OMT ne semble pas être couverte par le mandat de la Banque centrale européenne. La politique monétaire doit être distingué selon le libellé, la structure, et le but des traités de la politique économique, qui relève principalement dans le responsabilité des États membres. Les objectifs immédiats de l'actes et les instruments envisagés pour atteindre ces objectifs sont pertinents pour délimiter la frontière entre ces politiques.
    - La classification de la décision OMT comme un acte de politique économique est corroborée par son objectif immédiat, qui est de neutraliser les écarts de taux obligataires de certains gouvernements des États membres de la zone euro. Selon la Banque centrale européenne, ces écarts sont fondés en partie sur la peur des investisseurs d'une réversibilité de l'euro, mais, selon la Bundesbank , ces écarts de taux d'intérêt ne reflètent que le scepticisme des acteurs du marché que les États membres puissent faire preuve d'une discipline budgétaire suffisante pour rester solvable en permanence.
    - L'achat d'obligations d'Etat de certains États membres uniquement est une autre indication de la décision OMT est un acte de politique économique parce que le cadre de politique monétaire du Système européen de banques centrales ne relève en général pas d'une approche qui permette de différencier entre les différents États membres. Le parallélisme de l'OMT avec les programmes d'aide de la FESF ou du MES et le risque de porter atteinte à leurs objectifs et leurs exigences confirment cette évaluation. Le programme peut alors être, dans ce contexte, considéré comme l'équivalent fonctionnel d'une mesure d'aide des institutions susmentionnées, mais sans la légitimation parlementaire et la surveillance
    - L'Art. 123 sec. 1 TFUE interdit à la Banque centrale européenne d'acquérir directement des instruments de la dette des états membres. Il semble évident que cette interdiction ne peut être contournée par mesures fonctionnellement équivalentes. Les aspects mentionnés ci-dessus, à savoir la neutralisation des écarts de taux d'intérêt, la sélectivité des achats, et le parallélisme avec les programmes d'assistance du FESF et du MES, indiquent que la décision OMT vise à un contournement illicite de l'art. 123 sec. 1, du TFUE.
    - Les aspects suivants peuvent être ajoutés: La volonté de participer à une réduction de la dette en ce qui concerne des obligations à acheter; le risque accru; la possibilité de conserver des obligations dÉtat achetées à maturité; l'ingérence dans la formation des prix sur le marché, et l'encouragement, provenant du Conseil des gouverneurs de la BCE, des acteurs du marché à acheter les obligations en question sur le marché primaire.
    - De l'avis de la Cour constitutionnelle fédérale, l'objectif communiqué par la Banque centrale européenne pour justifier la décision de l'OMT, à savoir corriger une perturbation de la transmission de la politique monétaire mécanisme, ne peut pas changer cette évaluation. Le fait que l'achat d' obligations d'État peuvent, sous certaines conditions, aider également à soutenir la objectifs de la politique monétaire du Système européen de banques centrales ne permet pas de classer la décision OMT dans la catégorie des actes de politique monétaire. Si l'achat d'obligations d'État étaient recevable à chaque fois que le mécanisme de transmission de la politique monétaire est perturbé, cela reviendrait à accorder à la Banque centrale européenne le pouvoir de remédier à la détérioration de la cote de crédit d'un État membre d'euros grâce à l'achat des obligations d'état de ce gouvernement. Ce serait largement suspendre l'interdiction de financement monétaire du budget.
    - De l'avis de la Cour constitutionnelle fédérale, la décision OMT pourrait ne pas être répréhensible si elle pourrait être interprétée, ou limitée dans sa validité, conformément au droit primaire de telle sorte qu'elle porterait pas atteinte à la conditionnalité des programmes d'assistance du FESF et du MES, et s'en tiendrait à un caractère de soutien des politiques économiques de l'Union. À la lumière de l'art. 123 TFUE, il faudrait probablement que l'acceptation d'une réduction de la dette soit exclue, que les obligations du gouvernement des États membres ne soient pas achetées dans des quantités illimitées, et que les interférences avec le prix formation sur le marché soient évitées dans la mesure du possible. Les déclarations des représentants de la Banque centrale européenne dans le cadre des auditions devant la Cour suggèrent qu'une telle interprétation, conforme au droit primaire, serait probablement compatible avec le sens et le but de la décision de l'OMT.

     
  • Que la décision OMT et sa mise en œuvre puisse également violer l'identité constitutionnelle de la Loi fondamentale n'est actuellement pas clairement prévisible et dépend, entre autres facteurs, du contenu et de la portée de la décision OMT tel qu'elle est interprétée en conformité avec le droit primaire.

 

Annexes :

Questions préjudicielles (j'actualiserai avec la traduction exacte quand elles seront publiées au Journal Officielle de l'UE) :

  1. A) La décision du Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne du 6 Septembre 2012 sur le programme de rachats obligataires (OMT) est-elle incompatible avec l'article 119 et l'article 127 paragraphes 1 et 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et avec les dispositions des articles 17 à 24 du protocole sur le statut du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne, car elle excède le mandat de politique monétaire de la Banque centrale européenne, qui est régi par les dispositions mentionnées ci-dessus, et porte atteinte aux pouvoirs du États membres ?

    Est-ce que la transgression du mandat de la Banque centrale européenne découle en particulier du fait que la décision du Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne du 6 Septembre 2012
    :
    - est liée aux programmes d'aide économique du FESF et du MES (conditionnalité) ?
    - envisage uniquement l'achat d'obligations d'état d'États membres sélectionnés (sélectivité)? - envisage l'achat d'obligations d'état des États membres, en plus des programmes d'aide du FESF ou du MES (parallélisme)?
    - pourrait saper les termes et conditions des programmes d'aide du FESF et du MES (contournement)?

    B) La décision du Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne du 6 Septembre 2012 sur le programme de rachat obligataires (OMT) est-elle incompatible avec l'interdiction du financement monétaire posée par l'article 123 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne?

    Est-ce que la compatibilité avec l'article 123 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne est exclue en particulier du fait que la décision du Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne du 6 Septembre 2012 :
    -
    n'envisage pas de limites quantitatives pour l'achat d'obligations d'État (volume)?
    - n'envisage pas un certain décalage dans le temps entre l'émission d'obligations d'État sur le marché primaire et leur achat par le Système européen de banques centrales sur le marché secondaire (prix de marché)
    - permet que toutes les obligations d'État achetés puissent être détenues jusqu'à l'échéance (interférence avec la logique du marché)?
    - ne contient pas d'exigences spécifiques pour la cote de crédit des obligations d'Etat qui doivent être acheté (risque de défaut)?
    - prévoit l'égalité de traitement du Système européen de banques centrales et privés ainsi que d'autres détenteurs d'obligations gouvernementales (debt cut)?


     

  2. Dans le cas où la Cour de justice de l'Union européenne ne considère pas la décision du Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne du 6 Septembre 2012 sur le programme de rachats obligataires (OMT) comme un acte d'une institution de l'Union européenne et ne soit donc pas un objet qualifié pour une référence conformément à l'article 267 paragraphe 1 b), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne:

    A) Les article 119 et l'article 127 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ainsi que les articles 17 à 24 du protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne sont-ils interprétés de telle manière qu'ils - alternativement ou cumulativement - permettent à l'Eurosystème
    - de procéder à l'achat d'obligations d'État conditionnellement à l'existence et au respect des programmes d'aide économique  du FESF et du MES (conditionnalité)?

    - d'acheter uniquement des obligations du gouvernement des États membres sélectionnés (sélectivité) ? 
    - d'acheter des obligations du gouvernement des États membres en plus des programmes d'assistance du FESF et du MES (parallélisme)?
    - de saper les termes et conditions des programmes d'aide du FESF et du MES (contournement)? 

    B) En ce qui concerne l'interdiction du financement monétaire :  L 'article 123 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne doit-il être interprété de telle manière que l'Eurosystème est autorisé - alternativement ou cumulativement :
    - à acheter des obligations d'État sans limites quantitatives (volume)? 
    - à acheter des obligations d'état sans délai minimum après leur émission sur le marché primaire (prix de marché)?
    - à détenir toutes les obligations d'Etat achetées jusqu'à leur maturité (interférence avec la logique du marché)?
    - à acheter des obligations d'État sans exigences de notation de crédit minimale (risque de défaut) ?
    - à accepter l'égalité de traitement du Système européen de banques centrales et privés ainsi que d'autres détenteurs d'obligations gouvernementales (debt cut)?
    - à influencer les prix en communiquant l'intention d'acheter ou par d'autres moyens, qui coïncide avec l'émission d'obligations d'état par les États membres de la zone euro (encouragement à l'achat de titres nouvellement émis)?

 

Quelles conséquences ?

 

La Cour de Karlsruhe est clairement dure avec le programme, elle estime vraiment que le programme est une mesure de politique économique, incompatible avec le mandat de politique monétaire. En filigrane, on lit la volonté allemande de laisser faire le marché. L’Allemagne ne croit pas à la thèse de la spéculation contre l’Euro, elle croit que les problèmes ne sont qu’une attaque contre les états faibles qui doivent se réformer économiquement sans palliatif monétaire mettant en danger ses éventuelles finances.

La CJUE devra donner son interprétation sur le programme (soit sur sa légalité, soit donner répondre à la question sur l’interprétation des articles des traités visés) et cela servira d'éléments pour déterminer la décision de la Cour de Karlsruhe sur la conformité du programme avec la Loi Fondamentale. Cependant, la décision de la CJUE ne s'impose pas à la Cour Constitutionnelle Allemande. La CJUE ne décide pas de la constitutionnalité du programme.

En raison des arguments développés, la Cour met une grosse pression sur la CJUE, parce qu’elle estime que seule une limitation drastique du programme (potentiel) pourrait mettre le programme en conformité avec sa Loi Fondamentale. Si la CJUE validait tout (sur le plan du droit primaire) la Cour pourrait toujours déclarer le programme inconstitutionnel ! (Il ne faut pas se méprendre).

Dans tous les cas (hors MES), 1-2 ans ont été gagné, qui permettra à beaucoup d’eau de couler sous les ponts.

 

Pour un résumé très intéressant des conséquences possibles je renvoie à cette note de Natixis.

 

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